憲政攻防僵局：當行政權與立法權互不相讓，台灣困境何解？

現況：不副署與憲法法庭停擺的雙重僵局

近一年多來，台灣行政、立法兩權的衝突不斷升溫。行政院長卓榮泰已至少四度對立法院三讀通過的法律「不予副署」，包括《財政收支劃分法》修正案、《有線廣播電視法》、《台灣兒少成長及未來帳戶條例》等，理由多是主張相關法案「違反憲法權力分立原則」或「窒礙難行」。行政院發言人李慧芝表示，行政院長卓榮泰是依憲法賦予行政院院長之副署權，就法案決定不予副署，並強調行政院發布命令須經行政院院長之副署，或行政院院長及有關部會首長之副署。

立法院長韓國瑜則多次公開警告，提醒行政院行政權不能失去界線，執政權再大都大不過憲法，一再不副署、不執行法案，會動搖整個憲政秩序。韓國瑜也質疑，是誰給行政院這樣的權力，可以一再拒絕面對立法院三讀通過的法律。行政院方面則反駁，無論是覆議或者不副署，都是憲法賦予行政院的職權，行政團隊一向恪遵憲法，從未有濫用權限的情事，維護憲法不是選擇，而是責任。

這場僵局之所以更加難解，關鍵在於原本應該扮演「仲裁者」角色的憲法法庭，本身也陷入停擺。行政院長卓榮泰曾在記者會中指出，依憲政體制，行政院與立法院間的爭議理應交由憲法法庭作出最終判斷，但立法院先前修訂《憲法訴訟法》，提高憲法法庭議決門檻，並多次杯葛總統提名的大法官人選，導致憲法法庭無法正常運作，喪失調解憲政爭議的功能。2024年12月立法院三讀通過的憲訴法修正案，將大法官參與評議的門檻改為現有總額10人以上，宣告違憲須至少9人同意，但現任總統提名的7位大法官人選因立法院朝小野大對立嚴重遭在野黨團否決，導致2024年10月底卸任的7位大法官空缺無法及時填補，使憲法法庭僅剩8人，無法達到10人開會門檻，實質停擺長達1年。

去年12月，這個僵局出現戲劇性轉折：憲法法庭無預警作成判決，宣告憲訴法修正案違憲失效，判決由僅存的5位大法官參與評議並作成，另有3位大法官拒絕參與，並主張該判決因憲法法庭未合法組成而「當然無效」。3位拒絕參與的大法官強調，憲法法庭無法正常運作的現實困境是源於大法官缺額的事實層面，而非規範層面的法律設計，根本解決之道應在於依憲法程序補足大法官缺額，而非以違法、違憲方式否定現行法律。國際特赦組織台灣分會則從人權保障角度提出警示，憲法法庭無法正常運作長達327天，人民的基本權利缺乏最終且有效的憲法救濟途徑，當憲法審查機制失靈，社會對國家權力行使的制衡便會出現破口。

雙方各自的憲政論述

行政院一方的論點：不副署權源自憲法第37條，是行政院長對總統公布法律的把關機制；當立法院通過的法案涉及違憲疑慮、且憲法法庭因人事僵局無法正常運作時，行政院主張自己有責任先行「捍衛憲政秩序」，避免有瑕疵的法律直接生效。行政院也強調，這是被動因應憲法審查機制失靈的權宜之計，而非主動擴權。

立法院／在野陣營的論點：國會作為民選機關，三讀通過的法律代表多數民意的具體展現；若行政權可以片面認定「違憲」就拒絕副署或執行，等於讓行政院自己當起憲法法庭，實質架空立法院的立法權與預算審查權。批評者也指出，副署制度原本是用來制衡元首權，而非讓行政院以不副署取代覆議、以一己意志否決國會已完成的立法。

兩種論述各自站在憲法賦予的職權基礎上，也各自指控對方逾越憲政分際，形成「公說公有理、婆說婆有理」的僵局——而唯一具有終局裁判權的憲法法庭，恰好又因大法官人事任命的政治對抗而失靈，使得爭議缺乏可信賴的仲裁機制，這正是當前台灣憲政困境最棘手之處。

借鏡：其他民主國家如何處理行政、立法對抗？

行政與立法權相互制衡本是民主政治的常態設計，但多數成熟民主國家都設有相對明確的「解僵」機制，可作為比較參考：

美國：總統否決權與國會推翻機制並存。 美國總統對國會通過的法案有否決權（veto），但國會可以參眾兩院各以三分之二多數推翻總統否決（override），使法案照樣生效。這套機制的特點是「否決」與「推翻否決」都有明確、可預期的門檻與程序，不存在行政部門單方面「不執行」已完成立法程序的法律這種選項——一旦程序跑完，行政部門必須執行，爭議留待國會下一輪多數或司法途徑解決。

德國：聯邦憲法法院作為終局仲裁者，且始終保持運作。 德國聯邦憲法法院（Bundesverfassungsgericht）在行政、立法或聯邦與地方發生權限爭議時，具有終局裁判權，法官任期交錯制度設計精良，即使部分法官出缺，也極少發生台灣這種因人事杯葛導致整個憲法法院實質停擺超過一年的情形。這正是台灣當前處境與德國模式最大的落差：終局仲裁機制本身若因政治對抗而失能，行政、立法雙方便容易各自宣稱自己在「捍衛憲法」，卻無人能拍板。

韓國：總統覆議權有明確門檻，近年也曾引發激烈憲政對抗。 南韓總統對國會通過的法案有覆議權，要求國會重新表決；國會若以出席議員三分之二以上多數維持原決議，法案即確定生效，總統無從再拒絕執行。近年南韓在朝小野大格局下，總統多次動用覆議權退回工會法、醫療改革相關法案等，也引發類似台灣「行政抵制國會多數」的爭議，但其解方仍是回到「國會多數表決」這個可預期的程序內解決，而非任由行政權單方面不執行。

法國：「共治」（cohabitation）經驗顯示制度設計比個人意志更重要。 法國歷史上多次出現總統與國會多數分屬不同政黨的「共治」局面，透過總統與總理職權的明確憲法劃分（總統主外交國防、總理主內政），加上憲法委員會（Conseil constitutionnel）的違憲審查機制，讓不同政治陣營在既定規則下運作，而非任一方片面拒絕接受既成的立法結果。

台灣困境的特殊之處

綜合國際比較可以看出，台灣當前的憲政僵局，特殊之處不在於「行政、立法對抗」本身——這在許多民主國家的分立政府（divided government）或共治情境下都會發生，而是在於原本該扮演終局仲裁角色的憲法法庭，同樣因政治對抗而失能，使得雙方都缺乏一個具公信力、可預期的裁判機制來解決爭端，只能訴諸各說各話的政治攻防與輿論戰。

這也是為什麼包括國際特赦組織台灣分會在內的公民團體，近來不斷呼籲朝野應優先解決大法官人事僵局、讓憲法法庭恢復正常運作——因為無論行政院或立法院各自的憲政論述聽起來多麼言之成理，若缺乏一個雙方都認可的終局仲裁者，這場「誰服從誰」的爭執恐怕很難單靠政治攻防自行落幕。

結語：留給人民思考的問題

行政、立法兩權的緊張關係，本是民主政治權力分立設計下的正常現象，關鍵不在於「該不該有衝突」，而在於「衝突發生後，是否有明確、雙方都信服的程序可以解決」。目前看來，無論是行政院的不副署、或是立法院對大法官人選的杯葛，某種程度上都是在缺乏有效仲裁機制的情況下，各自尋求對自己有利的解僵方式——而這恰恰是台灣憲政體制當前最需要正視、也最考驗朝野智慧的結構性課題。